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財(cái)經(jīng)新聞
財(cái)政部近期公布了部分對(duì)人大代表、政協(xié)委員建議的答復(fù)函。
在回復(fù)關(guān)于重啟發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債的建議時(shí)，財(cái)政部表示，土地儲(chǔ)備支出中的征地和拆遷補(bǔ)償支出中有一部分不能形成當(dāng)期實(shí)物工作量，為更好發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)有效投資的拉動(dòng)作用，按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署，自2020年起，新增專項(xiàng)債券暫不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議有關(guān)精神，2021年起專項(xiàng)債券可用于租賃住房相關(guān)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，但不安排其他類型的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。
“下一步，我們將按照黨中央、國務(wù)院決策部署，會(huì)同相關(guān)部門繼續(xù)加強(qiáng)政策研究，持續(xù)優(yōu)化專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券的政策效能�！必�(cái)政部回復(fù)稱。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債是最早出現(xiàn)的一類專項(xiàng)債。2017年5月，財(cái)政部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》。根據(jù)辦法，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。
辦法還規(guī)定，省級(jí)政府為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。市縣級(jí)政府確需發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的，由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府。經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，計(jì)劃單列市政府可以自辦發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債一度在專項(xiàng)債中占據(jù)較大比例。Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年、2019年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模分別為4830億、6162億，分別占當(dāng)年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的35.8%、28.6%。
轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2019年9月。當(dāng)年9月4日召開的國常會(huì)指出，2020年須擴(kuò)大專項(xiàng)債的使用范圍，重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。
會(huì)議同時(shí)指出，專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。會(huì)議雖然沒有明確指出不能用于棚改領(lǐng)域，但實(shí)踐中，地方明確指出專項(xiàng)債不能投向棚改項(xiàng)目。
究其原因，雖然2019年超2萬億專項(xiàng)債發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%。主要原因在于專項(xiàng)債大部分用于棚改、土儲(chǔ)兩大領(lǐng)域，未形成有效投資，因此監(jiān)管要求專項(xiàng)債不得用于這兩個(gè)領(lǐng)域。
由此也衍生出一些問題。由于疫情影響及地方財(cái)政收支矛盾突出，已實(shí)施的棚改在建項(xiàng)目如無后續(xù)資金支持，容易出現(xiàn)“半拉子”工程。在此背景下，2020年5月監(jiān)管部門允許地方繼續(xù)發(fā)行棚改專項(xiàng)債，但提出三個(gè)限制條件：
一是主要保障在建棚改項(xiàng)目。二是必須形成實(shí)物工作量。棚改專項(xiàng)債券資金只能用于棚改項(xiàng)目建設(shè)，不得用于償還棚改債務(wù)，不得用于貨幣化安置，不得用于政策性補(bǔ)貼。三是屬于已納入分年度國家棚改計(jì)劃的項(xiàng)目。
但土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債一直未恢復(fù)發(fā)行。2021年監(jiān)管部門要求，專項(xiàng)債券項(xiàng)目不安排用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，不安排一般房地產(chǎn)項(xiàng)目，不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。換言之，專項(xiàng)債可投向用于租賃住房建設(shè)的土儲(chǔ)項(xiàng)目。
但各方一直有恢復(fù)土儲(chǔ)專項(xiàng)債的建議。一位地方財(cái)政人士稱，從目前專項(xiàng)債券需求申報(bào)、資金使用情況來看，各市、縣（區(qū)）反映對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券仍有較大需求，建議探索在一定條件下恢復(fù)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用。
天風(fēng)證券今年6月的一份研報(bào)稱，土儲(chǔ)專項(xiàng)債有恢復(fù)的必要性。土儲(chǔ)專項(xiàng)債可以緩解專項(xiàng)債缺項(xiàng)目和資金閑置問題，改善地方債務(wù)資金使用效率，增大運(yùn)用彈性。當(dāng)前地方政府財(cái)力承壓，疊加地方債務(wù)的規(guī)范化和平臺(tái)轉(zhuǎn)型，及時(shí)恢復(fù)土儲(chǔ)專項(xiàng)債以補(bǔ)充土儲(chǔ)資金缺口，幫助土儲(chǔ)融資和土儲(chǔ)工作推進(jìn)，對(duì)于政府性基金預(yù)算的再平衡有很大幫助。此外，從2023年開始，土儲(chǔ)專項(xiàng)債進(jìn)入到期高峰，債務(wù)壓力下或有滾續(xù)需求。
來源：21經(jīng)濟(jì)網(wǎng)