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財(cái)經(jīng)新聞
隨著近日《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”）的出臺(tái)，暫停數(shù)月的PPP迎來重啟，近期多省發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目投向中出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的影子。
比如近期發(fā)行的2023年江西省政府專項(xiàng)債券（七十六期）項(xiàng)目投向就包括了PPP項(xiàng)目“余江縣馬鞍嶺森林公園PPP項(xiàng)目”。2023年黑龍江省政府專項(xiàng)債券（二十二期）項(xiàng)目投向至少有6個(gè)PPP項(xiàng)目。新疆公開招標(biāo)發(fā)行2023年新疆維吾爾自治區(qū)政府專項(xiàng)債券 (三十五期)，包括阿克蘇紡織工業(yè)城（開發(fā)區(qū)）工業(yè)供水項(xiàng)目 (PPP)第一階段 (施工標(biāo)段 )和岳普湖縣平安城市PPP項(xiàng)目?jī)蓚�(gè)PPP項(xiàng)目。
“過去有的地方舉債超出了實(shí)際承受能力，就好比月收入兩萬，買了幾百萬的房子，月供要3萬，現(xiàn)在的條件下就要降杠桿和勒緊褲腰帶了�！蹦巢辉妇呙腜PP專家稱。PPP新機(jī)制就是在這樣的背景下出臺(tái)，主要還是為了嚴(yán)控地方政府新增隱性債。
新機(jī)制鼓勵(lì)民企參與、優(yōu)先民企參與，以提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。目前市場(chǎng)參與方期待相關(guān)細(xì)則進(jìn)一步提供指引。 新舊機(jī)制銜接階段如何平穩(wěn)過渡也是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。
遏制新增隱債
新機(jī)制多處提到“不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任”、“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”。
“不因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任這是這次新政的重要精神，以后地方政府有多少錢就辦多少事，不得因做PPP增加地方隱性債務(wù)。尤其在當(dāng)下地方穩(wěn)增長(zhǎng)壓力大、有上項(xiàng)目沖動(dòng)的情況下更有必要遏制這種沖動(dòng)，收緊PPP顯得更有必要。”上述PPP專家分析稱。
“新機(jī)制采取了相比過去明顯收縮了運(yùn)用領(lǐng)域的做法。一方面是為了防止盲目上項(xiàng)目，有些項(xiàng)目超前實(shí)施，再過上一些時(shí)間實(shí)施可能更好，但現(xiàn)在可能實(shí)施早了。有的項(xiàng)目可能規(guī)模搞得太大了。另一方面是受經(jīng)濟(jì)下行、政府債務(wù)規(guī)模等因素影響較大，尤其在當(dāng)下地方財(cái)政壓力持續(xù)增加和“三成壓力”疊加影響的情況下，再加上地方債務(wù)已經(jīng)積累到比較大的規(guī)模，的確需要嚴(yán)格控制和積極防范�！备拭C農(nóng)業(yè)大學(xué)PPP發(fā)展研究中心主任潘醒教授分析認(rèn)為。
新機(jī)制規(guī)定PPP項(xiàng)目必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式、聚焦使用者付費(fèi)，意味著發(fā)改委此前主推的特許經(jīng)營(yíng)模式的回歸。
PPP項(xiàng)目數(shù)量未來或明顯減少
自2014年P(guān)PP推出以來，PPP經(jīng)歷近十年發(fā)展歷程，經(jīng)歷過地方“大干快上”時(shí)期的快速膨脹期、PPP規(guī)范整頓的緩慢發(fā)展期、今年2月以來的停滯期。今年6月26日，審計(jì)署在全國(guó)人大常委會(huì)的2022年審計(jì)工作報(bào)告中，通報(bào)了PPP項(xiàng)目審計(jì)情況，主要問題包括入庫(kù)環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不盡誠(chéng)信和建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)等三個(gè)方面。今年2月起財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委對(duì)PPP及特許經(jīng)營(yíng)模式開展全面核查，并暫停尚未開展招標(biāo)及開工的PPP項(xiàng)目。
直到11月8日新機(jī)制出臺(tái)，PPP迎來重啟。新機(jī)制規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。
此前舊機(jī)制的回報(bào)機(jī)制有三種：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，后兩種回報(bào)機(jī)制涉及到政府財(cái)政資金的使用。過去成立的PPP項(xiàng)目以可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目和政府付費(fèi)項(xiàng)目為主，使用者付費(fèi)項(xiàng)目較少。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2022年11月報(bào)》，2014年至2022年11月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)累計(jì)使用者付費(fèi)類項(xiàng)目投資額1.6萬億元，占管理庫(kù)的9.5%；累計(jì)可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目投資額11.7萬億元，占管理庫(kù)的69.6%；累計(jì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目投資額3.5萬億元，占管理庫(kù)的20.9%。據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2022年中國(guó)PPP市場(chǎng)年報(bào)》，2022年底，我國(guó)PPP存量項(xiàng)目規(guī)模為20.92萬億元，其中使用者付費(fèi)項(xiàng)目規(guī)模2.67萬億元。可計(jì)算得出使用者付費(fèi)項(xiàng)目的占比為12.7%。涉及財(cái)政資金使用（有的將相關(guān)支出納入地方財(cái)政預(yù)算）的后兩種模式，帶來地方政府隱債增加及重工程輕運(yùn)營(yíng)等問題，成為PPP模式被詬病的重要原因之一。
“強(qiáng)調(diào)以使用者付費(fèi)型項(xiàng)目為主，這意味著未來PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)明顯減少，畢竟經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本的使用者付費(fèi)項(xiàng)目不多。”潘醒認(rèn)為。
“重點(diǎn)看項(xiàng)目有沒有現(xiàn)金流，強(qiáng)調(diào)使用者付費(fèi)，有助于PPP回歸本源，而不是異化成變相融資工具�！鄙鲜鯬PP專家認(rèn)為。
對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目包括哪些，上述PPP專家認(rèn)為應(yīng)從更寬泛的角度來理解，經(jīng)穿透后為使用者付費(fèi)的項(xiàng)目也應(yīng)該算使用者付費(fèi)，比如社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)的供水廠所提供的水雖然是賣給控制管網(wǎng)的政府或其國(guó)企，但后者最終是賣給老百姓，故穿透看，仍然為使用者付費(fèi)；有的政府補(bǔ)貼與投融資模式無關(guān)的行業(yè)性補(bǔ)貼項(xiàng)目，比如地鐵，也應(yīng)該歸入使用者付費(fèi)；如果使用者付費(fèi)不足甚至缺失，但政府合法合規(guī)地用其它資源（而非現(xiàn)金）補(bǔ)償社會(huì)資本，也應(yīng)該算使用者付費(fèi)。
按照新機(jī)制，未來地方政府對(duì)PPP的補(bǔ)貼政策總體可能趨于收緊。新機(jī)制規(guī)定，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本�！罢顿Y支持的具體方式，新機(jī)制未明確，可能具有參考意義的是2019年國(guó)務(wù)院頒布的《政府投資條例》，“政府投資資金按項(xiàng)目安排，以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式�！比A創(chuàng)證券相關(guān)研報(bào)分析稱。
優(yōu)先民企、提高效率，融資或?yàn)殡y點(diǎn)
此次新機(jī)制的最大亮點(diǎn)為優(yōu)先民企參與，并對(duì)民企參與比例下限進(jìn)行了規(guī)定，要求市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股。民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)項(xiàng)目的股權(quán)占比原則上不低于35%。少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。
過去PPP項(xiàng)目主要由國(guó)企主導(dǎo)。據(jù)明樹數(shù)據(jù)，2022年，國(guó)有企(包括地方國(guó)企、央企和央企下屬公司、其他國(guó)金)在市場(chǎng)中仍占據(jù)較大的份額，全口徑中標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模達(dá)到2.40萬億元，在全部項(xiàng)目中占比95.67%，自2014年來，民企在PPP成交市場(chǎng)中的數(shù)量與規(guī)模份額，呈逐年下降趨勢(shì)。
新機(jī)制多處提到提高效率，“民企在這方面特別是運(yùn)營(yíng)方面具有比較優(yōu)勢(shì)，例如，更善于發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)需求、識(shí)別市場(chǎng)化（使用者付費(fèi)為主）的項(xiàng)目，效率特別是運(yùn)營(yíng)期效率更高。”上述PPP專家認(rèn)為。
但民企在資金實(shí)力、信用水平、融資能力方面略遜色于國(guó)企。相比國(guó)企，通常民企的融資難度更大、融資成本更高。“此前部分民企參與公共服務(wù)項(xiàng)目是通過與商業(yè)項(xiàng)目打包的方式進(jìn)行運(yùn)作，通過商業(yè)項(xiàng)目彌補(bǔ)公共服務(wù)項(xiàng)目收益欠佳。現(xiàn)在這種模式已不允許，如何動(dòng)員民企積極性也是需要考慮的問題�！鄙鲜鯬PP專家稱。
近年來，銀行對(duì)PPP態(tài)度也趨于謹(jǐn)慎�！吧钲谶@樣的一線城市的PPP項(xiàng)目很少，而外地PPP項(xiàng)目我們是比較謹(jǐn)慎的，尤其地方債務(wù)壓力增大后�！蹦炒笮猩钲诜中腥耸糠Q。若是民企主導(dǎo)的項(xiàng)目，理論上會(huì)被認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)更大，具體每家企業(yè)情況會(huì)不同。
新機(jī)制提到采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）。
新成立的PPP項(xiàng)目若想通過發(fā)行REITs融資，需在成立PPP項(xiàng)目公司時(shí)即做好相關(guān)符合REITs發(fā)行條件的安排。
“REITs融資通常是在項(xiàng)目建成形成整個(gè)項(xiàng)目資產(chǎn)后進(jìn)行，要注意做到資產(chǎn)邊界清晰、權(quán)屬清晰，才有可能在未來市場(chǎng)上具有資本價(jià)值。而且項(xiàng)目本身要有比較充足的現(xiàn)金流，做到這兩點(diǎn)才可能發(fā)行REITs。項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)要擁有所有權(quán)，要注意所有權(quán)登記在企業(yè)名下，而不是地方政府名下�！迸诵逊Q。
存量項(xiàng)目借助專項(xiàng)債融資
存量項(xiàng)目如何保障依照合約完成也是當(dāng)下新舊機(jī)制銜接期需要關(guān)注的問題。據(jù)了解，在政策變化后，個(gè)別城市的銀行進(jìn)一步收緊了對(duì)PPP項(xiàng)目的貸款。部分項(xiàng)目已簽合同甚至開工，但是銀行貸款卻遲遲不到位。
一些存量的PPP項(xiàng)目若符合條件可發(fā)行REITs融資，但據(jù)了解，部分項(xiàng)目存在所有權(quán)登記在地方政府名下的問題，所有權(quán)不清晰可能影響部分PPP項(xiàng)目發(fā)行REITs。
還有部分符合條件的PPP項(xiàng)目正尋求專項(xiàng)債融資，近期多地發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目投向中出現(xiàn)了PPP的身影。比如近期發(fā)行的2023年江西省政府專項(xiàng)債券（七十六期）項(xiàng)目投向就包括了PPP項(xiàng)目“余江縣馬鞍嶺森林公園PPP項(xiàng)目”。2023年黑龍江省政府專項(xiàng)債券（二十二期）項(xiàng)目投向至少有6個(gè)PPP項(xiàng)目，包括哈爾濱市城市路橋項(xiàng)目利民大道義烏段和向陽(yáng)路PPP項(xiàng)目哈肇公路、哈爾濱市群力健康生態(tài)園PPP項(xiàng)目、哈爾濱市城市路橋項(xiàng)目利民大道義烏段和向陽(yáng)路PPP項(xiàng)目向陽(yáng)路道路建設(shè)工程等。新疆公開招標(biāo)發(fā)行2023年新疆維吾爾自治區(qū)政府專項(xiàng)債券 (三十五期)，包括阿克蘇紡織工業(yè)城（開發(fā)區(qū)）工業(yè)供水項(xiàng)目 (PPP)第一階段 (施工標(biāo)段 )和岳普湖縣平安城市PPP項(xiàng)目?jī)蓚�(gè)PPP項(xiàng)目。
此前本報(bào)曾獨(dú)家報(bào)道，按照監(jiān)管部門要求，對(duì)2023年2月PPP清理核查前已完成招標(biāo)采購(gòu)程序、有一定收益的未開工項(xiàng)目，如果符合專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域且經(jīng)地方政府認(rèn)定符合PPP清理核查和整改有關(guān)要求的，在確保項(xiàng)目全生命周期收支平衡的前提下，允許申報(bào)專項(xiàng)債券籌集建設(shè)資金。
不過可能也不是所有PPP項(xiàng)目符合發(fā)行專項(xiàng)債條件，不同于地方政府一般債券，地方政府專項(xiàng)債券要求項(xiàng)目收益與融資自求平衡，目前地方普遍要求是項(xiàng)目收益要覆蓋融資的1.2倍左右。
來源：21經(jīng)濟(jì)網(wǎng)