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財(cái)經(jīng)新聞
地方債務(wù)化解又有了新的支持舉措。
11月8日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、國(guó)家外匯管理局局長(zhǎng)潘功勝在金融街論壇上表示“必要時(shí)，中國(guó)人民銀行還將對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重地區(qū)提供應(yīng)急流動(dòng)性貸款支持�！�
記者多方采訪了解到，因?yàn)槿嗣胥y行法的規(guī)定，央行不能直接向地方政府或城投公司發(fā)放貸款，而必須通過(guò)商業(yè)銀行。與此同時(shí)，為避免道德風(fēng)險(xiǎn)，央行可能會(huì)要求地方提供抵質(zhì)押物。此外，在超萬(wàn)億特殊再融資債券化債及貸款置換債務(wù)的背景下，地方通過(guò)前述方式仍無(wú)法償還到期債務(wù)的，才能申請(qǐng)應(yīng)急流動(dòng)性貸款支持，即潘功勝所說(shuō)的“必要時(shí)”。
在此次論壇上，潘功勝還分析了中國(guó)政府債務(wù)的形勢(shì)，并提出了其他化債舉措。比如推動(dòng)地方出售資產(chǎn)、嚴(yán)控高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新上項(xiàng)目、推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型等。
地方債務(wù)的兩大特點(diǎn)
今年以來(lái)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)。7月24日召開(kāi)的政治局會(huì)議提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。10月30日至31日的中央金融工作會(huì)議指出，建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。
潘功勝表示，總的看，我國(guó)政府的債務(wù)水平在國(guó)際上處于中游偏下水平，中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕。
Wind數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前中國(guó)國(guó)債余額28萬(wàn)億，地方政府債務(wù)余額40萬(wàn)億，中國(guó)法定政府債務(wù)（包括中央與地方）的負(fù)債率（債務(wù)余額/經(jīng)濟(jì)總量）約為53%左右，低于國(guó)際通行的60%警戒線，也低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家水平。
但地方政府的杠桿較高。如以衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)率來(lái)看，地方法定債務(wù)率已超過(guò)警戒線�？傮w而言，中國(guó)政府債務(wù)呈現(xiàn)出地方政府杠桿高、中央政府杠桿低的特點(diǎn)。
在此背景下，“優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”的方向自然是提高中央杠桿、控制地方杠桿。此前市場(chǎng)的建議是中央發(fā)國(guó)債置換地方債，也就是動(dòng)存量，但今年萬(wàn)億國(guó)債的增發(fā)顯示，未來(lái)新增政府債額度將向國(guó)債傾斜且適度壓縮地方債額度，即以增量帶存量。
潘功勝還表示，地方政府債務(wù)有兩個(gè)特點(diǎn)。一是主要用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，一般有實(shí)物資產(chǎn)支持，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了較好的正外部性。二是大部分地方政府債務(wù)主要集中于經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的省份，他們有能力自行化解債務(wù)。
其中前一特點(diǎn)已為各方廣泛關(guān)注到。一位接近監(jiān)管部門的人士也表示，與一些國(guó)家的政府債務(wù)主要用于消費(fèi)性支出、缺乏自償性的特點(diǎn)不同，中國(guó)地方債主要用于項(xiàng)目建設(shè)，各級(jí)地方政府在負(fù)有債務(wù)的同時(shí)，也持有更大規(guī)模的國(guó)有資產(chǎn)。
官方數(shù)據(jù)顯示，2022年地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額230.1萬(wàn)億元、負(fù)債總額145.0萬(wàn)億元、國(guó)有資本權(quán)益72.9萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率63.0%。如果加上行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，地方非金融國(guó)有資產(chǎn)總額接近300萬(wàn)億。
嚴(yán)控高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增項(xiàng)目
后一特點(diǎn)則指向區(qū)域間的債務(wù)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。既然“經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的省份有能力自行化解債務(wù)”，那么防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就需要適當(dāng)幫助弱資質(zhì)的地方。但問(wèn)題也隨之而來(lái)，即如何避免道德風(fēng)險(xiǎn)。
今年8月下旬時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在《國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》時(shí)也表示，要嚴(yán)格落實(shí)“省負(fù)總責(zé)，地方各級(jí)黨委和政府各負(fù)其責(zé)”的要求。中央財(cái)政積極支持地方做好隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，督促地方統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施。
換言之，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解要壓實(shí)地方責(zé)任，其原則是“省負(fù)總責(zé)，地方各級(jí)黨委和政府各負(fù)其責(zé)”及中央適度幫助。據(jù)記者梳理，前述表述為官方首次提及，潘功勝此次提出的思路也與前述原則契合。
潘功勝表示，今年以來(lái)，金融部門已會(huì)同有關(guān)部門采取多項(xiàng)措施，積極支持地方政府穩(wěn)妥化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，推動(dòng)地方政府和融資平臺(tái)通過(guò)盤活或出售資產(chǎn)等方式，籌措資源償還債務(wù)。二是對(duì)于債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重的地區(qū)，嚴(yán)格控制新增政府投資項(xiàng)目。
據(jù)記者統(tǒng)計(jì)，截至11月7日，共計(jì)有25個(gè)地方披露特殊再融資債券發(fā)行計(jì)劃，規(guī)模已超1.2萬(wàn)億。本輪特殊再融資債券主要用于償還拖欠款、高息非標(biāo)及到期城投債券，以緩釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
和新增地方政府債券一樣，特殊再融資債券也會(huì)增加政府債務(wù)余額。在新增地方政府債券額度的分配中，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地方額度少，而特殊再融資債用于化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)高的地方額度多。為了避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積累，獲得特殊再融資債額度的地方后續(xù)新增債額度將減少或沒(méi)有，同時(shí)控制項(xiàng)目上馬。
“特殊再融資債置換化債成效明顯，能有效緩解地方政府短期償債壓力。但該舉措會(huì)推升法定債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平，相應(yīng)要試點(diǎn)地方減少項(xiàng)目上馬、壓降支出用于償債等�！蔽鞑渴》菽硡^(qū)縣財(cái)政人員表示。
潘功勝還介紹，金融管理部門出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化、法治化原則，與融資平臺(tái)平等協(xié)商，通過(guò)展期、借新還舊、置換等方式，分類施策化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)控增量債務(wù)，并建立常態(tài)化的融資平臺(tái)金融債務(wù)監(jiān)測(cè)機(jī)制。
據(jù)記者了解，近期金融系統(tǒng)尤其銀行支持地方債務(wù)化解的工作也已啟動(dòng)。銀行參與地方債務(wù)化解大致可分為兩種情況：一是對(duì)本行貸款展期降息；二是債務(wù)置換。
實(shí)際上，2019年以來(lái)金融機(jī)構(gòu)就通過(guò)展期置換緩釋隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但有諸多限制條件。新一輪的展期置換則呈現(xiàn)新的特點(diǎn)：一是展期置換的范圍有所拓展；二是主要由國(guó)有大行參與；三是置換的形式發(fā)生變化，此前可以通過(guò)貸款、城投債券、資管產(chǎn)品置換到期的債務(wù)，但新一輪置換主要是通過(guò)貸款置換到期的城投債券及非標(biāo)。
設(shè)立應(yīng)急流動(dòng)性貸款支持地方債務(wù)化解
在超萬(wàn)億特殊再融資債置換和銀行貸款置換的背景下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將得到明顯緩釋。但當(dāng)前賣地收入仍在下降、地方財(cái)政收支平衡壓力有增無(wú)減，如果上述舉措還是無(wú)法解決地方即將到期的債務(wù)壓力，尤其是城投債券的償付，地方可以向央行申請(qǐng)應(yīng)急流動(dòng)性貸款支持。潘功勝表示，“必要時(shí)，中國(guó)人民銀行還將對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重地區(qū)提供應(yīng)急流動(dòng)性貸款支持�！�
現(xiàn)行中國(guó)人民銀行法規(guī)定，中國(guó)人民銀行不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人提供貸款，但國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外。
正常情況下，央行不能向地方政府及城投提供貸款，而必須通過(guò)商業(yè)銀行，因此應(yīng)急流動(dòng)性工具支持有點(diǎn)類似于再貸款。據(jù)記者了解，為避免道德風(fēng)險(xiǎn)，央行可能會(huì)要求地方申請(qǐng)應(yīng)急流動(dòng)性貸款時(shí)提供抵質(zhì)押物。
潘功勝還表示，支持地方政府通過(guò)并購(gòu)重組、注入資產(chǎn)等方式，逐步剝離融資平臺(tái)政府融資功能，轉(zhuǎn)型成為不依賴政府信用、財(cái)務(wù)自主可持續(xù)的市場(chǎng)化企業(yè)。
據(jù)梳理，2014年印發(fā)的43號(hào)文（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》）就提出“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”。2017年以來(lái)重慶、湖南、陜西、山東、甘肅等省份相繼印發(fā)了融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方案。總的方向上，對(duì)空殼類城投要撤銷；對(duì)兼有公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)職能的“實(shí)體類”融資平臺(tái)公司，要通過(guò)兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)有企業(yè)；對(duì)于有競(jìng)爭(zhēng)力的城投公司轉(zhuǎn)型為一般經(jīng)營(yíng)性企業(yè)。
“雖然近幾年來(lái)各地平臺(tái)公司一直在努力探索轉(zhuǎn)型，但實(shí)際效果依然不佳。相反，平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中需要正視地方債務(wù)壓力巨大、平臺(tái)造血機(jī)制不足、缺乏經(jīng)營(yíng)能力、地方人才管理機(jī)制不合理以及平臺(tái)運(yùn)作體制不順等方面的問(wèn)題，解決這些難題并非易事，因此融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程�！爆F(xiàn)代咨詢董事長(zhǎng)丁伯康表示。
丁伯康認(rèn)為，建立“背靠市長(zhǎng)、面向市場(chǎng)”的新型政企關(guān)系，是有效化解存量債務(wù)，推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。所謂“背靠市長(zhǎng)”，就是需要政府給予平臺(tái)公司更多優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)和城市資源，通過(guò)資產(chǎn)整合和重組，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)盡可能全部注入平臺(tái)公司；所謂“面向市場(chǎng)”，首先需要平臺(tái)公司明確自身轉(zhuǎn)型發(fā)展的市場(chǎng)定位和方向，從多方面著力打造、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。
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